Justiça condena INCRA a fazer reforma agrária

O juiz federal Heraldo Garcia Vitta, da 1ª Vara de Marília (SP), condenou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA – a destinar, de forma adequada, os imóveis rurais remanescentes do antigo Núcleo Colonial Monções, na região dos municípios de Iaras, Águas de Santa Bárbara, Agudos, Lençóis Paulista, Cerqueira Cesar e outros ao projeto de reforma agrária. A sentença foi proferida em Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) contra a União Federal e o INCRA.

Segundo o Ministério Público, no início do século passado, a União adquiriu fazendas nas regiões dos municípios acima com o intuito de receber imigrantes. O Governo Federal teria titulado diversas propriedades ao longo do tempo, porém, em determinado momento, deixou de fazê-lo e os ocupantes das terras continuaram a deter somente a posse delas, em perspectiva de obter o domínio.

Ainda segundo o MPF, o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra – MST, ao ter conhecimento da grande extensão da área pertencente ao Governo Federal – apesar de estar na posse de outras pessoas – dirigiu-se ao local, acampando na margem das estradas. O INCRA promoveu o assentamento do referido grupo, ocasionando a ida de outros “sem-terra” ao local. Dezenas de famílias teriam sido transferidas pelo INCRA, sem, contudo, que o devido assentamento tivesse sido realizado.

O juiz Heraldo Garcia cita o artigo 2.º , § 1.º do Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504 , de 30/11/1964), que dispõe que “a propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente, favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias e mantém níveis satisfatórios de produtividade. O dispositivo prevê também que a função social assegura a conservação dos recursos naturais.

Para o juiz, “é de se observar que a propriedade rural somente cumprirá sua função social, quando houver um projeto que vise à adequação do homem ao solo, cultivando-o, retirando dele o sustento de sua família. A seu ver, a conduta do INCRA, ao transferir famílias para terras de propriedades da União, sem um efetivo projeto de reforma agrária, acarreta problemas sociais para a região, como realçou o autor (Ministério Público). A autarquia (INCRA) deveria atuar na forma estabelecida na Carta Magna de 1988, a qual prevê a reforma agrária, em seu Título VII, Capítulo III.

Heraldo Garcia estipulou, ainda, um prazo de dois meses para que o INCRA dê início ao cumprimento da sentença e que os trabalhos sejam concluídos em, no máximo, três anos, conforme art. 16 , da Lei 8.629 /93.

Leia abaixo a íntegra da decisão.

SENTENÇA

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Autos nº 2000.61.11.003142 -9

Autor: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Réus: UNIÃO FEDERAL

INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA

“A morte que eu vi no campo

Encontrei também no mar

Boiadeiro e jangadeiro iguais no mesmo esperar

Que um dia se mude a vida

Em tudo e em todo lugar” (Geraldo Vandré)

VISTOS etc.

Trata-se de Ação Civil Pública, com pedido de liminar, proposta pelo Ministério Público Federal, em face da União Federal e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA. Sustenta, em síntese, que no início do século, com o intuito de receber imigrantes, a União Federal adquiriu fazendas nas regiões em que, atualmente, existem os municípios de Iaras, Águas de Santa Bárbara, Agudos, Lençóis Paulista, Cerqueira César e outros. O Governo Federal teria titulado diversas propriedades, ao longo do tempo; porém, em determinado momento, deixou de fazê-lo, e os ocupantes das terras continuaram a deter somente a posse delas, em perspectiva de obter o domínio.

O Movimento dos Trabalhadores Sem Terra - MST, ao ter conhecimento da grande extensão de terras pertencentes ao Governo Federal - apesar de estarem na posse de outras pessoas - dirigiu-se ao local, acampando na margem das estradas. O INCRA promoveu o assentamento do referido grupo, o que proporcionou outros "sem-terra" irem ao local. Dezenas de famílias teriam sido transferidas, pela INCRA, à região, sem, contudo, realizar o devido assentamento.

Requereu, o Ministério Público Federal, a condenação dos réus na obrigação de fazer, consistente em destinar, de forma adequada, os imóveis rurais remanescentes do Antigo Núcleo Colonial Monções, promovendo um projeto de reforma agrária, dentro de prazo a ser fixado na sentença, sob pena de multa diária e responsabilidade pessoal das autoridades omissas.

Deferiu-se a liminar (fls. 51/55), para que o INCRA não pudesse mais transferir famílias ao local.

Citada, a União Federal apresentou a defesa (fls. 68/81), aduzindo, preliminarmente, a ilegitimidade de partes ativa e passiva. No mérito, pugnou pela improcedência da ação, eis que descaberia ao Judiciário intrometer-se nos assuntos internos do Poder Executivo, sob pena de afronta à separação dos poderes, ditada pelo Texto da República.

Contestação do INCRA às fls. 83/92. Em preliminar, assevera a inépcia da inicial e a ausência de interesse de agir. Quanto ao mérito, alega que o pedido inicial não pode prosperar, em face do princípio da separação dos poderes e da impossibilidade do controle judicial dos atos administrativos discricionários.

Réplica do autor (fls. 95/102).

Instadas a indicarem quais provas pretendem produzir, as partes nada requereram.

É o relatório.

DECIDO.

Presentes os pressupostos do artigo 330 , I , do CPC , é o caso de julgar-se antecipadamente a lide. I - DAS PRELIMINARES

Inépcia da Inicial

O INCRA alega a inépcia da petição inicial, por faltar o requisito constante no artigo 282 , III , do CPC : a causa de pedir.

Improcede tal afirmativa. Nossa lei processual civil adota a teoria da substanciação, no que diz respeito à causa petendi. Esta compreende o fato ou o complexo de fatos que levam a uma conclusão, qual seja, o pedido formulado na inicial.

Nesse sentido, a exordial traz a exata exposição do fato, bem como, a conseqüência jurídica que o autor pretende atingir através da lide.

Destarte, rejeito a preliminar.

Ilegitimidade de Parte Ativa e Ausência do Interesse de Agir

A União invoca a inviabilidade jurídica da ação civil pública ser instrumento para obrigar alguém a promover um projeto de reforma agrária, ante a ausência de interesses indivisíveis, que atingem um número indeterminado de pessoas (direitos difusos).

Contudo, o artigo 127 , do Texto Constitucional , determina ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais; e o inciso III , do artigo 129 , estabelece. como dever do Ministério Público, promover a “ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” .

Ao discorrer sobre a ação civil pública e sua finalidade, Hely Lopes Meirelles expõe:

“Na realidade, as várias novas técnicas processuais surgiram em virtude da necessidade de atender determinados imperativos sociais ou corrigir certas situações fáticas. Assim, encontram a sua razão de ser:

a) na desigualdade das partes (enquanto o processo tradicional pressupõe a sua igualdade - que, em certos casos, se torna não mais uma presunção, mas uma ficção);

b) na necessidade de criação de mecanismo para defesa dos grupos sociais (corpos intermediários), que são cada vez mais importantes na sociedade contemporânea, com substituição dos indivíduos pelos grupos e respectivas entidades representativas;

c) no papel que o processo assume como ‘instrumento de participação popular’ na fiscalização da aplicação do direito;

d) na necessidade de atendimento eficaz e rápido à justiça social.

Assim sendo, e em virtude da sua finalidade, a ação civil pública já foi definida como sendo um ‘instrumento avançado da tutela jurisdicional’. ”

Com efeito, pelo que foi mencionado na inicial, ficou claro que a conduta do INCRA trouxe uma série de malefícios aos trabalhadores rurais sem-terra e às próprias pessoas que residem na região, cujos danos sociais se estenderam para além das famílias que se deslocaram ao local.

Assim, o Ministério Público Federal visou resguardar direitos difusos e coletivos, e não só os direitos individuais das famílias que desejam um pedaço de terra para cultivar.

E mesmo que se entenda, como deseja a ré, cuidar-se de direitos individuais homogêneos, a competência ministerial permanece, por conta do interesse público, objeto desta ação, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal, a respeito da possibilidade do Ministério Público promover ação civil pública, referente às mensalidades escolares:

“(...) Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF , art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal. Recurso extraordinário conhecido e provido, para afastada a alegada ilegitimidade do Ministério Público, com vistas à defesa dos interesses de uma coletividade, determinara a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para prosseguir no julgamento da ação”. (RE 173231 /SP , Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU 29.06.01, j. 26.02.97, Pleno).

Com efeito, é cediço que, no País, milhares de pessoas vivem sem ao menos ter uma moradia; pululam grupos de pessoas pelos arredores das urbes, em busca de um lar, de um canto para morar. Trata-se de problema gravíssimo, pois atinge toda a sociedade. A tendência natural do ser humano, uma vez sem emprego, educação e assistência médica, e sobretudo, sem um pedaço de terra para construir o futuro, é o ingresso na órbita do crime. Não se pode deixar de lado essa realidade brasileira.

A legitimidade do Ministério Público está no plano da proteção dos direitos difusos da comunidade; ou, se desejar, no plano da proteção do direitos individuais homogêneos, com amplo lastro social.

Rejeito, portanto, a preliminar.

Ilegitimidade Passiva da União

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por lei (art. 37 , CF); possuem autonomia financeira e capital próprio, e respondem, pessoalmente, por seus atos. Apesar disso, a União é parte legítima para figurar no pólo passivo da lide, juntamente com o INCRA: os imóveis rurais pertencem à União, o que justifica a permanência dela na lide (art. 109 , I da CF).

Dessa forma, rejeito a preliminar. II - DO MÉRITO

O artigo 2º , § 1º do Estatuto da Terra (Lei nº 4.504 , de 30.11.64) dispõe que “a propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam”.

É de se observar que a propriedade rural somente cumprirá sua função social, quando houver um projeto que vise à adequação do homem ao solo, cultivando-o, retirando dele o sustento de sua família. E a conduta do INCRA, consistente em transferir famílias para terras de propriedades da União, sem um efetivo projeto de reforma agrária, acarreta problemas sociais para a região, como realçou o autor. A autarquia deveria atuar na forma estabelecida na Carta Magna de 1988, a qual prevê a reforma agrária, em seu Título VII, Capítulo III.

A atitude dos réus evidencia, acima de tudo, um desrespeito ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. Ao discorrer sobre o tema, Celso Ribeiro Bastos chega às seguintes conclusões:

“Embora dignidade tenha um conteúdo moral, parece que a preocupação do legislador constituinte foi mais de ordem material, ou seja, a de proporcionar às pessoas condições para uma vida digna, principalmente no que tange ao fator econômico. Por outro lado, o termo ‘dignidade da pessoa’ visa a condenar práticas como a tortura, sob todas as suas modalidades, o racismo e outras humilhações tão comuns no diaadia de nosso país. Este foi, sem dúvida, um acerto do constituinte, pois coloca a pessoa humana como fim último de nossa sociedade e não como simples meio para alcançar certos objetivos, como, por exemplo, o econômico.”

Ora, os indivíduos devem ser tratados com respeito pelo aparelho estatal; o Estado existe para satisfazer as pessoas componentes dele, e não o contrário. O particular não é instrumento ou meio para a existência do Estado; este tem existência para cumprir e satisfazer as necessidades daquele. Numa palavra, o Estado é meio e não fim (a respeito: NOGUEIRA, Ataliba: O Estado é meio e não fim, Saraiva, 1.955, São Paulo),

Invocam, os réus, o argumento de que os tribunais não poderiam compelir o Estado a proceder à reforma agrária, visto que se trata de um “Programa Governamental”, um “Plano de Estado”, encerrando “evidente componente político em sua definição” (fl. 76). O Judiciário não poderia manifestar-se acerca dos critérios de conveniência e oportunidade, ditados pela administração pública.

Contudo, o Judiciário exerce também uma ‘função política’, no sentido preconizado por Dalmo de Abreu Dallari:

“No momento em que foram superados o feudalismo e o absolutismo, os juízes deixaram de ser agentes do rei ou de aristocratas poderosos para se tornarem agentes do povo. Isso ficou definitivamente claro com o aparecimento das Constituições escritas, no século dezoito. Foi transferida para o Estado a soberania, que antes era um atributo pessoal do rei, e se consagrou a tripartição de poder do Estado, entregando-se à magistratura uma parcela desse poder soberano, essencialmente político. Esse é um ponto importante, que não tem sido suficientemente considerado e que pode explicar, inclusive, certas divergências teóricas: as decisões judiciais fazem parte do exercício da soberania do Estado, que, embora disciplinada pelo direito, é expressão do poder político” .

Os agentes públicos, incluindo-se os agentes políticos, exercem função, cujo conteúdo é um dever, estabelecido em benefício do interesse alheio. As potestades ou poderes existem para o exercício dos deveres dos servidores do Estado. Nesse sentido, o eminente Celso Antônio Bandeira de Mello:

“Deveras na esfera do Direito Público os poderes assinados ao sujeito não se apresentam como situações subjetivas a serem consideradas apenas pelo ângulo ativo. É que, encartados no exercício de funções, implicam dever de atuar no interesse alheio – o do corpo social-, compondo, portanto, uma situação de sujeição. Vale dizer, os titulares destas situações subjetivas recebem suas competências para as exercerem em prol de um terceiro: a coletividade que representam. ”

O exercício de função requer do agente atuar de acordo com a finalidade da norma jurídica . Para cumpri-la, necessita satisfazer, inteiramente, o interesse público, pois não basta a escolha média ou ruim. A respeito, Guido Falzone acentua:

“ Allorchè si sostiene quindi la necessità di una ‘ buona amministrazione’, non si vuole far riferimento ad un criterio medio, ne precisare che, nello svolgimento di una funzione, di qualunque natura essa sia , il relativo titolare deve uniformarsi ad un prototipo di buon amministratore ed agire come questo si comporterebbe normalmente; ma si vuole sostenere che quello deve, attraverso la sua attività, perseguire i fini che della funzione formano oggetto ed ancora che ciò deve realizzare in maniera quanto più e quanto meglio possible. Si intende cioè affermare che quell’ attività deve svolgersi nel modo più congruo, più opportuno, più adeguato al fine da raggiungere, attraverso la scelta dei mezzi e del tempo di usarli che siano ritenuti i più idonei.”

O argumento de que o Judiciário não pode interferir nas escolhas de direção superior do Governo – os denominados atos políticos – pode refletir o pensamento de antanho; hoje, sabe-se, nos povos democráticos, todos os atos, em princípio, devem ser contrastados nos tribunais.

O insuperável Alessi, analisando a legislação, da época, na Itália, concluiu: “Ora, poi, la legge n.1034 non contiene alcuna norma del genere, si che possiamo ritenere caduta la categoria degli atti politici intesi come atti inoppugnabili.”

O artigo 5º , XXXV , do Texto Constituição , dispõe: “ a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Adota-se o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional , quando houver lesão ou ameaça a direito de outrem. A norma jurídica não trouxe qualquer ressalva; deve-se interpretá-la no sentido amplo, isto é, admitir-se o contraste de atos de quaisquer espécies perante os tribunais.

Gordillo, ao analisar a Constituição argentina (cujo artigo 18, estabelece: “es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos”), tem o mesmo pensamento: “Esse principio constitucional de tan clara formulación no es exceptuado en norma expresa constitucional ni supraconstitucional alguna: se confieren faculdades amplias al Poder ejecutivo, se niega incluso acceso a la justicia por no haber caso, tratarse de un amparo, etc., pero nunca se afirma que el acto del Poder Ejecutivo está intrínsecamente exento de revisión judicial.”

Todo ato do Poder Executivo poderá ser apreciado pelo magistrado. Somente o Texto Constitucional , mediante a manifestação do Poder Constituinte Originário, pode disciplinar relações entre os Poderes da República, como ocorre, por exemplo, com as competições esportivas, cujas ações judiciais serão apreciadas apenas depois de esgotadas as instâncias da justiça desportiva (art. 217, § 1º). No caso de punições militares, embora não caiba “habeas corpus” (artigo 142, § 2º), poderá o ato ser impugnado, em juízo, por meio de outras espécies de ações, como o mandado de segurança, se presentes seus pressupostos.

Deve-se destacar um aspecto de fundamental importância: as áreas em que o autor pede sejam desapropriadas remontam ao início do século, período no qual a União adquiriu várias fazendas, agrupadas no Núcleo Colonial Monções, e que se destinavam aos imigrantes, os quais, vindos de outros países, receberam terras para se estabelecerem e produzirem. Assim, a área ou parte dela, como menciona o autor, já tem destino específico, de interesse social, fato que não demanda, por parte do Poder Judiciário, indagações aprofundadas a respeito.

A Lei 8.629 , de 25 de fevereiro de 1993, estabelece, no art. 13 , quanto às terras rurais de domínio dos entes políticos, o destino, preferencial, da execução do plano de reforma agrária.

Ora, o autor menciona o fato de o INCRA, autarquia encarregada de promover o procedimento desapropriatório, transferir famílias para o local, com promessa de assentá-las, o que causou transtornos na região. Alude, ainda, à existência de diversas outras famílias, que teriam se dirigido para lá na esperança de também serem assentadas.

O artigo 3º , do texto constitucional , estabelece os objetivos fundamentais da República, cujos mandamentos, longe de serem sem aplicabilidade, servem de fonte de interpretação das normas jurídicas e de determinação da conduta dos entes administrativos e políticos.

Em que pese a competência da União para figurar na lide, como se frisou, em virtude de atingir seus bens, a promoção e coordenação do projeto de reforma agrária é da autarquia federal, nos termos do art. 16 , parágrafo único , da Lei 8.629 , de 25.02.93, c.c. o Decreto-Lei 1.110 , de 09.07.70. Logo, o cumprimento do julgado compete apenas ao INCRA.

Em face do exposto, JULGO PROCEDENTE a ação, e condeno o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA na obrigação de fazer, consistente em destinar , de forma adequada, os imóveis rurais remanescentes do antigo Núcleo Colonial Monções, ao projeto de reforma agrária, promovendo-o no prazo de 02 (dois) meses e concluindo-o no prazo máximo de 03 (três) anos (art. 16 , da Lei 8.629 /93), sob pena de multa diária, que fixo em R$

(cinqüenta mil reais), sem prejuízo de outras penalidades.

Sem custas e honorários.

Sentença sujeita ao recurso necessário (art. 475 , I do CPC).

P. R. I. C.

Marília - SP,

HERALDO GARCIA VITTA

Juiz Federal