STF confirma a Emenda Constitucional 15/96

O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), acompanhando o voto do ministro Gilmar Mendes, por maioria, julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2395 , requerida pela Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul (AL-RS) contra a edição, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional (EC) nº 1555 , de 12 de setembro de 1996.

A norma impugnada

A EC 15 /96 deu nova redação ao parágrafo 4º , do artigo 18 , da Constituição Federal , e dispôs sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, determinando que esses atos só poderão ser confirmados com a edição de lei estadual, “em período determinado por lei complementar federal”, após estudos de sua viabilidade, dependendo ainda de consulta prévia às populações dos municípios envolvidos, por meio de plebiscito.

As razões da ADI

A assembléia gaúcha alegava que a edição da EC 15 /96 violou o princípio federativo, exposto em cláusula pétrea no inciso Ido parágrafo 4º , do artigo 60 , da Constituição Federal . Essa norma constitucional não autoriza a deliberação, pelo Congresso Nacional, de proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado. A AL-RS apresentou dois motivos para propor a inconstitucionalidade da EC 15 : o primeiro porque determinou que lei complementar federal regulasse o período em que seria possível a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios. Para a assembléia, “a emancipação ou o surgimento de um novo município é apenas uma das espécies de alteração territorial”. As demais espécies – incorporação, fusão e desmembramento, “não teriam qualquer relação com pleitos eleitorais, fato que, ao lado do surgimento de novos municípios, seria a justificativa da edição da EC 15 ”.

Quanto à determinação de “estudos de viabilidade municipal”, constante da redação da EC 15 , a requerente alegou que, “por não dispor de maneira explícita em sentido diverso, deve-se concluir que a lei referida seria lei ordinária federal, e, assim, estaria configurada a usurpação da competência estadual para estabelecer os requisitos para as alterações territoriais dos municípios, com ofensa à cláusula pétrea, na forma federativa do Estado. Por essas razões, a AL-RS pediu ao STF a declaração de inconstitucionalidade da EC 15 .

Razões do Congresso Nacional

O relator da ADI, ministro Gilmar Mendes, solicitou informações do Congresso Nacional, que sustentou a constitucionalidade da emenda impugnada e destacou parecer do então senador Bernardo Cabral (PFL-AM) declarando que “a EC -15 aperfeiçoa a cláusula pétrea da forma federativa do Estado, na medida em que considera que ninguém, senão a própria federação, pode dispor sobre a criação e a integração a si de um novo membro, como serão os municípios em criação”. Os pareceres da Advocacia Geral da União (AGU) e da Procuradoria Geral da República (PGR) se posicionaram no mesmo sentido – pela improcedência da ADI.

O voto do relator

O ministro Gilmar Mendes iniciou seu voto ponderando sobre o grande número de ADIs ajuizadas junto à Corte Suprema questionando a constitucionalidade da atuação do Poder Legislativo de reforma da Constituição Federal . O relator vê a necessidade, após 17 anos de sua promulgação e muitas reformas realizadas, de “uma profunda reflexão sobre a atuação da jurisdição constitucional no Brasil, na fiscalização da constitucionalidade das Emendas Constitucionais”. Para o ministro, no Brasil, a grande quantidade de emendas constitucionais do período após a promulgação da Constituição de 1988, e a abertura normativa das denominadas cláusulas pétreas tornaram o exercício do controle de constitucionalidade das reformas uma atividade recorrente. Gilmar Mendes afirmou que “o STF tem exercido essa atividade em um quadro de absoluta normalidade”, mas ressaltou que isso não significa que “esta Corte venha se impondo ao legislador democrático, na definição dos limites constitucionais, ao poder de revisão da Constituição”.

O relator destacou doutrina consagrada que distingue “constituinte e legislador constituinte”, enfatizando que “a modificação da Constituição não se confunde com a sua abolição”. Gilmar Mendes ressaltou entendimento da doutrina de que “a revisão não poderia, de modo algum, afetar a continuidade e a identidade da Constituição”. De acordo com o relator, o grande desafio da jurisdição constitucional é “não permitir a eliminação do núcleo essencial da Constituição , mediante decisão ou gradual processo de erosão, nem ensejar que uma interpretação ortodoxa ou atípica acabe por colocar a ruptura como alternativa à impossibilidade de um desenvolvimento constitucional legítimo”. Com isso, o ministro interpretou que as cláusulas pétreas apenas estabelecem limites à reforma constitucional, sem, no entanto, fixar restrições insuperáveis “ao exercício de uma democracia parlamentar”.

A Emenda Constitucional nº 15 , assegurou o ministro, foi elaborada com o intuito de colocar “um ponto final na crescente proliferação de municípios, observada no período pós-88”, pois a redação original do artigo 18 , parágrafo 4º , da Constituição criava condições propícias para que os estados legislassem no sentido dessa proliferação. A justificativa para a proposta de emenda à Constituição, no Senado Federal, destacava o “caráter essencialmente eleitoreiro” na criação de municípios por responsabilidade dos estados, já que o texto original não apresentou as restrições aos abusos que ocorriam.

Para o ministro Gilmar Mendes, não existe qualquer afronta à cláusula pétrea da forma federativa do Estado, pela EC -15, que exige lei complementar federal para fixar o período para efetivar os propósitos da norma. Para o relator, e de acordo com o parecer da AGU, a competência legislativa atribuída à União teve finalidade de corrigir anomalia que permitia a proliferação de novos municípios, muitos deles sem a mínima condição de auto-sustentabilidade, com o objetivo promoção pessoal de políticos.

Gilmar Mendes citou a ADI 2381 como precedente para o tema, quando o STF deu conformidade à EC -15, deixando claro que “o limite material invocado ao poder de emenda constitucional não implica vedar qualquer alteração ao modelo positivo originário da forma federativa do Estado, mas apenas de seus núcleos essenciais de identificação”. “A EC-15, ao restabelecer, em tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação complementar federal, não parece ter atingido, em seu núcleo essencial, a autonomia dos estados membros”.

O relator reafirmou a necessidade de conceder, “ao próprio legislador constituinte, a possibilidade de proceder a essa evolução e a esse desenvolvimento constitucional”. Como verificado neste caso específico, concluiu o ministro.

Decisão do Plenário

O Plenário da Corte, por maioria, acompanhou o relator, ministro Gilmar Mendes, que declarou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pela Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul. Dessa forma, fica mantida a íntegra da Emenda Constitucional nº 15 /96.