Aspectos constitucionais e legais do crime de responsabilidade

Celso Spitzcovsky*

Tem ganho espaço na mídia ultimamente, por força da série enorme de irregularidades envolvendo integrantes do Governo, a possibilidade de abertura de processo contra o Presidente da Republica pela prática de crime de responsabilidade.

O tema, infelizmente, não representa novidade em nosso país em razão de todos os acontecimentos desenvolvidos há treze anos atrás envolvendo o ex-presidente Fernando Collor de Mello.

Dentro desse contexto, muito se tem discutido quanto aos desdobramentos de uma eventual condenação do atual Presidente da República, em particular com relação ao seu quadro sucessório, em especial por força das apontadas irregularidades recaírem, também, sobre o Partido ao qual está filiado o Vice-Presidente.

Nesse sentido, cumpre observar de início que a questão relativa aos crimes de responsabilidade, vale dizer, crimes de natureza política, praticados pelos detentores de altos cargos públicos, encontra todo o seu perfil delineado na própria Constituição .

Assim é que sua caracterização depende da configuração de uma das hipóteses relacionadas no art. 85, nos termos seguintes:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:I - a existência da União;II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;IV - a segurança interna do País;V - a probidade na administração;VI - a lei orçamentária;VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

O rumo tomado pelas investigações até este momento desenvolvidas aponta para a possibilidade de enquadramento, na hipótese descrita no inciso V, se confirmadas as suspeitas de utilização de toda a estrutura governamental em favor de agremiações políticas bem como a questão relacionada ao esquema de aliciamento de parlamentares rotulada como “mensalão”.

Por outro lado, cumpre observar que ainda que a hipótese descrita no parágrafo anterior se materialize, a abertura de processo por crime de responsabilidade demandaria a fixação das regras a serem utilizadas durante a sua tramitação, matéria que já foi objeto de polêmica por ocasião do julgamento do ex-presidente Collor de Mello.

Destarte, a polêmica surge como resultado da redação oferecida pelo art. 85 , parágrafo único , da CF , que atribui a uma Lei especial a ser editada a tarefa de estabelecer as regras para o processo e julgamento para crimes desta natureza. Confira-se:

Art. 85 (...).Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

A leitura do dispositivo legal demonstra, às claras, o que já se disse, vale dizer, que a fixação das normas de processo e julgamento seriam definidas em lei especial que, no entanto, até hoje não foi editada.

Sem embargo, oportuno registrar que a ausência da referida lei, ainda nos dias de hoje, faz supor que a orientação oferecida pelo STF há treze anos atrás ainda permaneça a mesma no sentido de concluir que a lei 1079 /50 mantém-se recepcionada pela vigente Constituição , como se vê da decisão a seguir reproduzida proferida por nossa Suprema Corte, no julgamento de mandado de segurança impetrado pelo ex-presidente Collor de Mello:

Constitucional. Impeachment: na ordem jurídica americana e na ordem jurídica brasileira. O impeachment e o due process of law. Impedimento e suspeição de Senadores. Alegação de cerceamento de defesa. Constituição Federal , art. 51 , I , art. 52 , I , parágrafo único ; art. 85 , parágrafo único ; art. 86 , § 1.º , II , § 2.º ; Lei n. 1.079 , de 1950, art. 36 ; art. 58 , art. 63 . I – II – III – O impeachment na Constituição de 1988, no que concerne ao Presidente da República: autorizada pela Câmara dos Deputados, por dois terços dos seus membros, a instauração do processo (CF , art. 51 , I), ou admitida à acusação (CF , art. 86), o Senado Federal processará e julgará o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. É dizer: o impeachment do Presidente da República será processado e julgado pelo Senado Federal. O Senado e não mais a Câmara dos Deputados formulará a acusação (juízo de pronúncia) e proferirá o julgamento. CF/88 , art. 51 , I , art. 52 ; art. 86 , § 1.º , II , § 2.º (MS n. 21.564-DF) . A lei estabelecerá as normas de processo e julgamento. CF , art. 85 , parágrafo único . Essas normas estão na Lei n. 1.079 , de 1950, que foi recepcionada, em grande parte, pela CF/88 (MS n. 21.564-DF) (STF , Tribunal Pleno, MS n. 21.623/DF , rel. Min. Carlos Velloso, j. em 17.12.1992, DJU de 28.5.1993, p. 10383).

Ultrapassadas essas questões preliminares, importante observar que as regras estabelecidas pela Constituição e pela Lei 1079 /50 apontam para um longo percurso a ser cumprido até que uma conclusão final quanto ao afastamento ou não do Presidente seja atingida.

Com efeito, o procedimento terá o seu início a partir do conhecimento, pela Câmara dos Deputados, de acusação levada a efeito por qualquer cidadão, na forma prevista pela Lei 1079 /50.

O objeto desta etapa desenvolvida na Câmara dos Deputados restringe-se a apreciação da denúncia formulada para se verificar se o seu conteúdo tem densidade suficiente para justificar ou não à abertura do referido processo.

Neste particular, oportuno registrar que por não implicar a decisão da Câmara em qualquer sorte de acusação, foi que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar mandado de segurança impetrado pelo ex-Presidente Collor de Mello, em que alegava cerceamento de defesa e necessidade da votação ser secreta, assim se manifestou:

Constitucional. Impeachment. Processo e julgamento: Senado Federal. Acusação: admissibilidade: Câmara dos Deputados. Defesa. Provas: instâncias onde devem ser requeridas. Voto Secreto e Voto em aberto. Recepção pela CF/88 da norma inscrita no art. 23 da Lei n. 1.079 /50. Revogação de crime de responsabilidade pela EC n. 4 /61. Repristinação expressa pela EC n. 6 /63. CF , art. 5.º , LV ; art. 51, I, art. 52, I, art. 86 , § 1.º , II , § 2.º , EC n. 4 /61, EC n. 6 /63, Lei n. 1.079 /50, art. 14 , art. 23 . I – (...) II – (...) III – No procedimento de admissibilidade da denúncia, a Câmara dos Deputados profere juízo político. Deve ser concedido ao acusado prazo para defesa, que decorre do princípio inscrito no art. 5.º , LV , da Constituição , observadas, entretanto, as limitações do fato de a acusação somente materializar-se com a instauração do processo, no Senado. Neste, é que a denúncia será recebida, ou não, dado que na Câmara ocorre, apenas, a admissibilidade da acusação, a partir da edição de um juízo político, em que a Câmara verificará se a acusação é consistente, se tem ela base em alegações e fundamentos plausíveis, ou se a notícia do fato reprovável tem razoável procedência, não sendo a acusação simplesmente fruto de quizílias ou desavenças políticas. Por isso, será na esfera institucional do Senado, que processa e julga o Presidente da República, nos crimes de responsabilidade, que este poderá promover as indagações probatórias admissíveis. IV – Recepção, pela CF/88 , da norma inscrita no art. 23 da Lei n. 1.079 /50. Votação nominal, assim ostensiva. (RI/Câmara dos Deputados, art. 187, § 1.º, VI) (STF, Tribunal Pleno, MS n. 21564/DF , rel. Min. Octávio Gallotti, j. em 23.9.1992, DJU de 27.8.1993, p. 17019).

Outrossim, cumpre observar que o acolhimento da denúncia formulada demanda o atingimento de um quorum qualificado de dois terços dos membros da casa, o que acaba por revelar a dificuldade para a sua obtenção.

Dentro desse contexto, na hipótese de acolhimento da denúncia, a Câmara estará autorizando a abertura de processo e julgamento que será levado a efeito pelo Senado Federal e sob a presidência do Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 52 , I e II e parágrafo único da CF).

Neste sentido, importante esclarecer que somente a partir da abertura do processo pelo Senado é que se poderá cogitar do afastamento do Presidente da República de suas funções durante 180 dias, a teor do disposto no art. 86 da CF , regra que se justifica não só para evitar qualquer sorte de influência sobre os parlamentares mas, também, para conferir um tempo maior para a elaboração da defesa do acusado.

Portanto, somente a partir deste momento é que se pode cogitar da incidência da regra estabelecida no art. 12 , § 3º , da CF , ainda que não se trate efetivamente de sucessão do Presidente mas, tão somente, de uma substituição temporária.

Outrossim, importante anotar que esta fase desenvolvida no Senado Federal também poderá se alongar indefinidamente na medida em que, como já se tem um processo aberto, o acusado terá direito ao contraditório e a ampla defesa por força da cláusula constitucional do devido processo legal. (art. 5º, LV).

Ainda de se consignar que, se esta fase se estender por mais de 180 dias, o Presidente poderá retornar ao exercício de suas funções normais, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (art. 86 , § 2.º da CF).

De outra parte, em caso de condenação, o que se dará pelo quorum de 2/3 (dois terços) do Senado, deverá ela limitar-se à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (art. 52 , parágrafo único da CF).

Cumpre salientar, também, que uma eventual renúncia da autoridade, para que tenha eficácia, só poderá ocorrer até o momento de abertura do processo, por força da possibilidade, ainda, de aplicação da pena de inabilitação para o exercício de função pública, posto que a perda do cargo já terá se consumado.

Nesse particular, oportuna a transcrição de decisão de nossa Corte Suprema, quando do julgamento do ex-presidente Collor de Mello, em vista das alegações apresentadas em sede de mandado de segurança, no sentido de que sua renúncia acabaria por extinguir o processo de impeachment por falta de objeto. Confira-se:

Constitucional. Impeachment. Controle judicial. Impeachment do Presidente da República. Pena de inabilitação para o exercício de função pública. CF , art. 52 , parágrafo único , Lei n. 27 , de 7 de janeiro de 1892; Lei n. 30 , de 8 de janeiro de 1892; Lei n. 1.079 , de 1950. I – II – III – IV – No sistema do direito anterior à Lei n. 1.079 , de 1950, isto é, no sistema das Leis n. 27 e n. 30 , de 1892, era possível a aplicação tão-somente da pena de perda do cargo, podendo esta ser agravada com a pena de inabilitação para exercer qualquer outro cargo (Constituição Federal de 1891, art. 33 , § 3.º ; Lei n. 30 , de 1892, art. 2.º), emprestando-se à pena de inabilitação o caráter de pena acessória (Lei n. 27 , de 1892, arts. 23 e 24). No sistema atual, da Lei n. 1.079 , de 1950, não é possível a aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de inabilitação assume caráter de acessoriedade (CF de 1934, art. 58 , § 7.º ; CF de 1946, art. 62 , § 3.º , CF de 1967, art. 44 , parágrafo único , EC n. 1 /69, art. 42 , parágrafo único ; CF de 1988, art. 52 , parágrafo único . Lei n. 1.079 , de 1950, arts. 2.º , 31 , 33 e 34). V – A existência, no impeachment brasileiro, segundo a Constituição e o direito comum (CF de 1988, art. 52 , parágrafo único ; Lei n. 1.079 , de 1950, arts. 2.º , 33 e 34), de duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. VI – A renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment (STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, MS n. 21689/DF , j. em 16.12.1993, DJU de 7.4.1995, p. 8871).

Por tudo quanto se expôs revela-se, ao nosso ver, pouco provável a abertura de processo por crime de responsabilidade diante da atual conjuntura do país, principalmente por força do longo caminho a ser percorrido e do prazo exíguo que se teria para a sua conclusão, em vista da proximidade de um novo pleito eleitoral.

*Celso Spitzcovsky é advogado, mestre em direito do Estado pela PUC-SP, é professor de Direito Administrativo e Direito Constitucional no curso preparatório para as carreiras jurídicas do Complexo Jurídico Damásio de Jesus e na Faculdade de Direito Damásio de Jesus (SP).